스크린쿼터 다시 보기 [거의 완성]

1. (뜨거운 감자) 지난 2005년 4월 4일 스크린쿼터를 축소하는 방향으로 검토하겠다는 강철규 공정거래위원장의 발언은 다시 한번 스크린쿼터의 문제를 우리 사회의 뜨거운 감자로 만들었다. 스크린쿼터가 과연 필요한가라는 문제는 한국의 영화가 주목을 받고 한국 영화시장이 성장하면서 논란의 대상이 되어왔다. 논쟁은 스크린쿼터 자체의 폐지 아니면 온존의 질적인 판단을 둘러싼 논란의 형태를 띠기도 하고 어떨 때는 쿼터 비율의 확대와 축소라는 양적인 문제를 둘러싼 논란의 형태를 띠기도 한다.

2. (질문의 변경) 이 글에서는 시각을 달리하여 국내산업의 보호, 수입제한, 수입대체라는 목적을 달성하기 위한 수단으로서의 스크린쿼터가 적절한가라는 질문을 던지고 그 답을 찾아보고자 한다. 수입대체의 목적을 달성하기 위한 수단은 스크린쿼터 이외에도 관세부과, 보조금지급 등 여러가지가 있을 수 있는데 이런 수단과 비교할 때 스크린쿼터는 열등한 수단인지 아니면 우월한 수단인지를 검토하자는 것이다. 질문을 바꾸는 이유는 영화가 보호가 필요한 특별한 재화 또는 산업인지에 대해서 그간 관계 전문가의 논의가 너무나 많았기 때문데 더 보탤 것이 없으며 새로운 질문을 통해 새로운 측면을 살펴보고 이를 통해 간접적으로 논쟁에 기여할 수 있을 것이라고 생각하기 때문이다.

3. (관세부과) 영화와 관련하여 세가지 정책수단 중에서 관세부과의 방식은 실제로 사용된 적이 없다. 그 이유는 영화는 배급의 단위비용이 거의 미미하기 때문이다. 생산의 비용은 엄청나게 높지만 복사하여 배포하여 상영하는데는 그다지 돈이 들지 않는다. 따라서 관세를 아무리 매기더라도 해외생산자와 배급자는 싸게 가격을 매김으로써 관세의 효과를 무력화시킬 수 있다.

4. (프랑스와 한국) 수입대체를 위한 정책수단은 국내 영화계에 대한 보조금 지급의 대안과 배급시장에서 강제로 1년에 몇 일을 의무상영하도록 하는 스크린쿼터의 대안 두개가 남게된다. 보조금의 대안을 적극적으로 활용한 것은 프랑스였다. 이에 비해 쿼터제의 대안을 적극 활용한 것은 한국이다. 국내 영화계의 성장을 지원한다는 동일한 목적을 가진 두 개의 수단이 귀결한 것은 프랑스의 경우 프랑스 영화의 점유율의 하락과 헐리우드 영화의 득세인데 비해 한국의 경우 한국 영화의 점유율의 상승으로 완전히 상반된 결과이다. 왜 이런 일이 벌어진 것일까.

5. (보조금과 예술영화) 보조금 지급의 문제의 경우 누가 보조금을 받을지를 어떻게 결정할 것인가라는 문제에 바로 부딪힌다. 이에 대한 가장 자연스러운 대답은 전문가들에게 물어보는 것이다. 미술대회에서 심사위원이 미술전문가인 것처럼 말이다. 프랑스의 경우 바로 이렇게 보조금 수혜자를 결정했다. 유명 영화감독과 영화평론가로 구성된 심의위원회에서 보조금 수혜자를 결정하게 되었는데 그 결정과정을 쉽게 떠올릴 수 있다. 대중의 영화취향을 저급한 것으로 폄하하고 고급스러운 영화취향을 나홀로 추구하는 악명 높은 영화평론가들과 자신만의 영화세계를 추구하는 거장으로서 이윤을 추구하는 제작사 사장과 갈등을 빚는 영화감독이 모여서 결정한 수혜자는 그들의 취향에 맞는 감독의 영화이지 대중이 원하는 영화는 아니었다. 전문가들이 높이 평가하는 예술영화와 작가주의 영화들이 정부 세금의 지원과 함께 쏟아져 나왔지만 정작 프랑스에서의 프랑스 영화의 점유율은 계속 떨어져갔다.

6. (스크린쿼터와 경쟁) 스크린쿼터 제도는 누가 일종의 보조금을 받을 것인지를 전적으로 대중에게 맡기는 시스템이다. 마치 대통령 선거에서 투표를 하듯이 사람들은 7~8천원의 돈으로 자기가 좋아하는 영화에 투표를 한다. 스크린쿼터에서는 정부의 세금이 필요없다. 사람들이 자발적으로 제작자에게 보조금과 비슷한 이윤이라는 상금을 안겨다 준다. 스크린쿼터 제도는 단지 한국 영화 전체에게 안정적인 시장을 제공할 뿐 특정 감독에게 안정적인 시장을 주진 않는다. 바로 이러한 이유로 한국 영화 내의 제작자, 감독, 배우들 사이의 치열한 경쟁이 야기되고 경쟁의 결과는 우리가 지난 10년 동안 본 것과 같다. 스크린쿼터 제도의 성공이 경쟁에 대한 경제학의 일반적 원리를 바꾸도록 강요하는 증거이지는 않다. 경제학이 우리에게 가르치는 바는 경쟁이 뛰어난 성과를 가져온다는 것이지 경쟁 속에 반드시 해외경쟁이 포함되어야만 뛰어난 성과가 귀결된다는 것은 아니기 때문이다.

7. (상업주의 편향) 한국 영화에 대해 양적인 측면에서는 성공적이지만 특정 장르 영화에 편중되어 있다거나 코미디와 같은 상업적 성격이 농후한 영화만이 다량 생산된다는 식의 비판이 있는 것이 사실이다. 이것은 대중문화, 상업문화 전반의 문제이기 스크린쿼터 제도의 책임은 아니다. 스크린쿼터와 보조금 지급을 두고 비교할 때 상대적으로 스크린쿼터 제도는 어떤 특정 영화에 대한 편향적 지원을 내포하고 있지는 않다는 점을 기억할 필요가 있다. 보조금 제도는 앞서 언급한 프랑스와 같이 운영될 경우 예술영화, 작가주의 영화를 지원하는 편향을 가진 제도이다. 이에 비해 스크린쿼터 제도에서는 대중이 결정할 뿐 제도 자체의 편향성은 없다.  

8. (민주화와 영화) 한국 영화의 성공을 스크린쿼터 제도에 한정하는 것은 무리가 있는 주장이고 필자 역시 전혀 동의하지 않는 주장이다. 스크린쿼터 제도는 한국 영화가 뜨기 훨씬 이전부터 이미 있었던 제도라는 점에서 한국 영화의 성공을 스크린쿼터에 한정하는 논변은 무너진다. 이전부터 스크린쿼터가 있었는데 성공한 시점은 왜 그 시기였느냐라고 묻는다면 바로 머리에 떠오르는 것은 우리 사회의 민주화로 인한 소재와 주제의 다양화이다. 유신과 그 뒤를 이은 군사독재정권 하에서 다수의 사람과 거액의 돈이 상상력을 통해 결합되는 영화라는 장르 또는 산업은 철저하게 억압되었던 것이다. 추가적으로 1990년대 중반 이후 한국 영화가 스크린쿼터 제도 없이 성공하긴 어려웠을 것이라는 주장에 대해 필자는 동의한다.

9. (헐리우드의 음모?) 국내 영화의 지원, 수입대체의 목적을 달성하는 여러 정책수단 중에서 스크린쿼터 제도는 다른 정책수단들보다 국내 영화 점유율의 잣대를 기준으로 할 때 우월하다. 일반적으로 경제학자들은 비가격적 규제방식보다는 가격규제방식이 우월하다는 선입감 또는 편견을 가지고 있는데, 실제 정책수단 중에는 자세히 들여다보면 그렇지 않은 경우도 있고 스크린쿼터가 그 하나의 예이다. 한국의 스크린쿼터 제도를 두고 제3세계에서 채택할 수 있는 성공모델로 확산되어야 한다는 주장을 펼치는 사람도 있고 최근 프랑스에서 한국 영화의 성공을 보고 한국의 스크린쿼터 제도를 도입해보자는 논의가 부분적으로 나타나기도 하였다. 미국이 그리고 헐리우드가 한국의 스크린쿼터를 약화 또는 폐지시키기 위해 애쓰는 이유가 단순히 한국 시장을 차지하기 위해서가 아니라 스크린쿼터 제도의 세계적 확산의 위험성 때문이라면 약간 오버한 상상일까.

표류

도시와 국가의 부 ㅣ 나남신서 164
제인 제이콥스 지음, 서은경 옮김 / 나남출판 / 2004년 9월

(한 나라의 수도가 주요 산업 및 상업도시일 경우 수도가) 쇠퇴의 거래를 주도하면서 부가 증가하기 때문에 도시의 다른 기능이 축소되고 쓸모 없게 되고 저하되는 부작용은 뒤에 가려 잘 보이지 않는다. 예를 들어 위싱턴의 경제가 지난 40년 동안 성장할 때 한때 매우 다변화되고 창조적이었던 뉴욕의 경제는 점차 퇴보했다. 서비스와 금융 산업의 성장은 사라진 수출과 일자리를 보충하지 못했으며 결국 절실한 당면문제를 해결하는 능력조차 상실하고 말았다.

만약 미국의 수도가 뉴욕이었다면 어땠을까?(사실 건국 초기에 뉴욕이 수도였었다.) 뉴욕이 지금의 워싱턴과 뉴욕을 합친 기능을 모두 수행하고 있다면 뉴욕의 경제적 쇠퇴는 쇠퇴의 거래에 의존해 아직도 계속 호황을 누리고 있는 정부 프로젝트에 의해 가려졌을 것이다.
-258쪽

경제전체가 회생과 조정을 필요로 하는 국가에서 수도는 최후의 보루처럼 보이곤 한다. 겉으로 보이는 현상을 그대로 믿어서는 안된다. 마지막까지 활력을 지키는 국가나 제국의 수도는 다망한 통치 뒤에 숨겨두었던 놀라울 정도로 무기력하고 낙후되고 가련한 현실을 드러내고 만다. -259쪽

도시에 대한 부적절한 피드백

도시와 국가의 부 ㅣ 나남신서 164
제인 제이콥스 지음, 서은경 옮김 / 나남출판 / 2004년 9월

1816년 미 연방정부는 초창기의 세관처럼 세입을 늘리기 위해서가 아니라 수입 공산품의 가격을 인위적으로 올리기 위해 처음으로 관세 조치를 취했다. 이 관세는 도시 소비자와 생산자에게 그들이 살고 잇는 도시경제의 진실한 못브을 말해 주었다. 수출품을 생산하지 않고 있기 때문에 이 모든 수입품을 감당할 수 없다는 것이었다. 관세는 효과가 있었다. 관세로 외국산 공산품이 국산품과 비교해 예전보다 더 비싸지자 도시의 수입대체 활동이 활발해졌다. 도시경제는 매우 빠른 속도로 발전했고 더 이상 농촌의 공급경제가 벌어들인 소득으로 먹고살지 않게 되었다. -188쪽

도시가 생산적으로 발전하지 못한 미 남부에서 관세는 북부와 달리 경제적 혜택이 생겨나지 않은 채 오히려 생활비용만 증가시켰다. 남부의 농촌 생산자들은 과거처럼 싼 수입품을 살 수 없게 되었다. 이들은 사실 도시생산을 지원하는데 희생되었다. 관세를 비롯해 많은 불만이 쌓였고 남부지방은 1861년 합중국으로부터 탈퇴를 시도했고 그후 4년간 남북전쟁이 벌어졌다. -189쪽

왜 낙후된 도시는 서로가 필요한가

도시와 국가의 부 ㅣ 나남신서 164
제인 제이콥스 지음, 서은경 옮김 / 나남출판 / 2004년 9월

베니스가 콘스탄티노플과의 양방향 교역에만 집중했다고 가정해 보자. 그랬다면 베니스는 고유의 도시경제를 발전시키지 못했을 것이다. 베니스가 콘스탄티노플을 모방해 생산했을 조악한 상품은 콘스탄티노플 사람들의 관심을 전혀 끌지 못했을 것이다. 이런 상황이었다면 태동단계의 베니스는 콘스탄티노플로부터 수입한 다양한 제품을 자체생산으로 대체하지 못했을 것이다. 살 수 있었던 제품과 생산할 수 있었던 제품은 그 차이가 너무나 컸기 때문이다. 베니스가 필요했던 것은 실제로 자신이 생산할 수 있었던 도시에서 만든 제품을 사줄 시장이었다. 그 시장을 통해서만이 경제발전 프로세스를 시작할 수 있었다. -164쪽

우르과이의 몬테비데오와 아르헨티나의 부에노스아이레스는 라플라타강을 사이에 두고 서로 마주보고 있다. 경제적으로 낙후된 농촌으로 둘러싸인 이 두 도시는 모두 부유한 선진경제와의 단순한 양방향 교역에 집중하였다. 서로 기댈 어깨를 빌려주지 않았기 때문에 경제가 발전하지 못했다. 낙후된 도시는 서로의 힘이 필요하다. -169쪽

[Housing] 핵심이 되는 절 번역문

이윤추구시장과 사회적 시장의 주거임대 전략(p. 16 ~ p.19)

이윤추구시장 전략은 전적으로 이윤추구원리에 기초한 주거임대시장을 만들고자 노력한다. 그런데 정부가 영리임대에 대한 어떤 규제를 유지할 강한 정치적 압력이 존재하고 이에 따라 임대료통제 등의 규제조치가 일반적으로 나타나고 지속된다. 이윤추구시장에서는 의미있는 규모의 비영리임대가 들어설 자리가 없다.

결과적으로 주택부족시기에 광범위한 주택투자증가와 주택과잉시기의 주택투자 급감의 사이클이 반복된다. 그리고 상당한 규모에서 한계화(marginalisation)로 귀착된다. 이런 상황을 대처하기 위해 정부는 정부가 운영하는 비영리주거임대 부문을 만들어낸다. 비영리임대는 국가에 의해 사적 영리임대시장으로부터 분리되고 강하게 규제된 공공임대부문의 형태로 사회적 안전망으로서 이용된다.

 아이러니하게도 주거임대시장에서 국가개입을 최소화하려던 것이 주거임대시장의 일정부분 전체를 국가가 책임지는 것으로 귀결된다. 영리를 추구하는 시장을 발전시키고 창출하려는 행동이 사회적 주거임대부문의 규모를 최소화시킨다(물론 동시에 사회적 주거임대부문의 필요를 창출한다). 이에 따라 정부는 수요와 공급 사이의 갭을 메꾸기 위해 비영리주거임대를 공급하라는 압력을 받게 된다.

정부에 의한 비영리주거임대의 제공이 어느 정도 규모가 될 것인지는 나라마다 차이가 있다. 어떤 경우는 몇 퍼센트에 그치기도 하고 다른 경우는 매우 큰 규모가 될기도 한다 규모의 차이는 시장주의가 얼마나 강하게 추구되었는지 그리고 이를 위한 사회적 비용이 얼마나 국민들에게 받아들여졌는지에 영향받는다. 어쨌거나 영리주거임대시장을 가진 나라들 모두에 비영리주거임대가 보편적으로 존재한다. 산업화된 사회의 모든 정부는 비영리주거임대를 공급하는 것이 필요하다고 생각하는 것으로 보인다.

그러나 정부가 운용하는 비영리주거임대 부문을 창조하는 것은 영리주거임대시장이 만든 문제를 해결하는데 충분하지 않다. 공공임대부문이 늘어나서 영리임대부문을 위협할 경우 이를 경계하는 것이 지속된다. 이런 일이 일어나지 않도록 공공임대에 대한 정부의 통제가 강해진다. 이런 중앙집권화된 정부통제는 점차적으로 공공임대부문을 명령경제로 재구조화한다.

영리주거임대시장이 보통의 가구에게 적정한 주거를 제공하지 못하면서 정부는 국가가 운영하는 주거임대가 이런 역할을 하도록 하는 것을 꺼리는 것은 개별가구의 선호에 영향을 준다. 잔여화된 공공임대부문은 엄격한 자산조사와 낙인효과 등으로 대부분의 가구의 현실적인 대안 중 하나가 되지 못하고 대부분의 가구들은 자기집을 가질 것인지 아니면 높은 임대료와 불안정한 임대기간의 영리임대를 계속 할 것인자의 선택에 직면한다. 이에 따라 자가소유에 대한 수요가 증가한다. 영리시장전략은 결국 자가소유에 대한 수요를 구조화하는 효과를 낳는다.

시장주의 정책은 처음에 의도하진 않았겠지만 자가소유를 촉진하는 방향으로 변모한다. 이런 정책 전환은 자가소유에 대한 소비자 선호를 낳고 이것은 다시 자가소유 촉진정책을 강화한다. 소유와 임대에 대해 중립적인 정부정책이 발전되지 않으며 대신에 주거시장은 자가소유 가구의 수를 극대화하는 방식으로 구조화된다.

이런 결과는 자기실현적 예언과 같다. 그런데 자가소유의 선호가 먼저인지 자가소유를 촉진하는 정책이 먼저인가? 이것은 닭과 달걀의 문제와 같다.

주거임대시장에서 시장주의 정책의 결과는 신자유주의의 최소국가 이상의 정반대가 된다. 그런데 최소화된 공공임대부문의 창출을 향한 경로는 비틀려있다. 경로는 다음과 같다.

1. 공공정책이 방해받지 않는 영리임대시장을 촉진한다.

2. 사회 내 일부의 한계화를 낳는다.

3. 정부는 가구를 도와줘야한다는 정치적 압력을 받는다.

4. 정부는 이 문제를 해결하려고 비영리임대부문을 창조한다.

5. 비영리임대부문은 영리부문과 경쟁하지 않도록 격리된다.

6. 비영리임대부문은 주거임대에 대한 수요를 낮추는데 충분치 않다.

7. 공공임대부문이 커지고 성숙됨에 따라 공공임대의 상대적인 임대료가 하락한다.

8. 공공임대부문이 늘어나는 것을 막기 위해 정부 통제가 강화된다.

9. 임대로부터 자가소유로의 수요 전환이 야기된다.

10. 정부는 점차 자가소유 촉진정책을 강화한다.

 사회적 시장모델에서는 비영리주거임대부문이 영리임대부문과 경쟁하도록 촉진하는 것이 매우 중요하다. 게다가 상당한 비중을 차지하는 비영리임대부문은 임대시장 전체를 개선하는데 심대한 영향을 준다. 신규주택이 지속적으로 공급되도록 함으로써 주택과잉과 부족의 사이클에서 벗어날 수 있도록 해주며 시장임대료 수준을 낮추기 때문이다.

낮은 임대료로 인해 소액의 보조금제도가 유지가능하다. 영리임대시장체제에서 임대료공제가 낳는 주요한 문제는 공급에는 영향을 주지 않으면서 수요를 증가시켜 높은 임대료를 더욱 높게 만드는 것이다. 비영리주거임대는 임대기간의 안정성과 높은 수준의 주거서비스에 도움을 준다. 영리사업자는 시장의 힘에 의해 이런 점을 고려해야 한다. 사회적 시장의 중심적인 특징은 영리사업자가 상당한 보조금을 받는다는 것이다. 종종 영리사업자에 대한 보조금은 최소한의 건축기준, 임대기간의 안정성 유지, 임대료 수준 규칙의 준수와 같은 의무와 함께 제공된다. 결과적으로 순수영리시장의 최악의 결과들은 나타나지 않는다.

사회적 시장 정책의 특징은 영리사업자나 비영리사업자 모두에게 적용되는 복잡한 형태의 임대료 규제가 발달한다는 것이다. 이러한 규제들은 영미권 국가에서 때때로 나타나는 식의 일괄 임대료통제(blanket rent control)와 같은 형태가 아니라 시장순응적(marktkonform)이라는 것이다. 시장순응성은 다양한 방식으로 달성된다. 예를 들어 스웨덴에서는 비용을 커버하는 범위 안에서 사용가치를 반영하는 임대료 구조가 발달하였고 독일과 스위스에서는 기존의 임대료 수준을 반영하는 임대료비교시스템이 발달하였다.

자가소유를 지지하는 영리시장정책과 달리 사회적 시장전략은 누가 정치적인 편의를 받을 것인지에 대해 여론의 목표를 전제하지 않는다. 비영리임대는 사회적 안전망 기능을 하는 것이 아니다. 정책이 미리 설정된 자가소유비율 목표를 갖고 있지도 않다. 대신에 사회적 시장정책은 비영리임대가 영리임대와 직접 경쟁하도록 하고 소유자들 사이의 경쟁의 장을 창출한다. 이런 환경에서 임대인들 사이의 균형은 정부의 명령이 아니라 수요에 의해 결정된다.